近期以來,有關(guān)養(yǎng)老金改革事件備受人們的關(guān)注,未來,原本分屬不同軌道的養(yǎng)老金體系將如何并軌？需要改革者用什么樣的智慧來改？就此話題,經(jīng)濟觀察報新聞媒體者采訪了中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文。
今年底明年初,整體方案將公布
經(jīng)濟觀察報：對于剛剛開始實施的新《事業(yè)單位人事管理條例》,你是怎么解讀的？
鄭秉文：機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計,乃至全國城鎮(zhèn)職工企業(yè)養(yǎng)老金的頂層設(shè)計,目前都是按照三中全會的總體部署進行的。在這項工作的開展過程中,事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革在《條例》當(dāng)中不可能展現(xiàn)無余,只能原則性地提一句話,《條例》是一般性的規(guī)范,但改革方案是非常復(fù)雜的。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革目前正在進行中,根據(jù)總理今年3月的《政府工作報告》,這項改革在2014年重點工作安排之列。我個人估計在今年底明年初,整體的改革方案就要公布出來。
經(jīng)濟觀察報：改革的復(fù)雜之處表現(xiàn)在哪里？
鄭秉文：設(shè)計既要體現(xiàn)公平,與目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險模式一致,同時也要滿足其待遇水平不能下降的要求。面對這種雙重要求改革就變得很復(fù)雜。事業(yè)單位改革和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革可能是同步進行,也可能機關(guān)事業(yè)單位先行一步,然后全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險馬上跟上,也可能全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革先行一步,機關(guān)事業(yè)單位跟上,最后采取三種路徑中的哪一種,要看中央最后公布的方案是什么。
職業(yè)年金制度是解決之道
經(jīng)濟觀察報：其實從2008年開始,在五省市（山西、上海、浙江、廣東、重慶）就有事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的試點,但都沒有實質(zhì)性進展,為什么會這樣？
鄭秉文：五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點指的是2008年2月啟動的第二輪事業(yè)單位改革,第一輪改革是1994年啟動的,第一輪進行了前端的繳費改革,后端的養(yǎng)老金改革沒有完成,是一個半拉子改革,當(dāng)時很多機關(guān)公務(wù)員也參加了,但后來隨著時間的推移,機關(guān)事業(yè)單位就退出來了。2008年2月的改革是第二輪改革,是一個沒有進行的改革,是“未遂改革”,這個改革進行到現(xiàn)在可以說是一動沒動,一點實質(zhì)性的內(nèi)容都沒有。這兩輪改革都不成功,尤其第二輪。
前兩輪改革都沒有拿出一個完整的、一攬子、一次性解決所有問題的頂層設(shè)計方案,這就是難點所在。
經(jīng)濟觀察報：全面的改革方案應(yīng)該涉及到哪些方面？
鄭秉文：最大的一個問題就是事業(yè)單位一旦參加改革,養(yǎng)老金替代率下降的部分怎么補上去。方案如果只有一個粗線條的輪廓,參加改革的群體心里就不踏實,容易產(chǎn)生恐慌,隨之而來的是家庭、社會整個對改革的信任發(fā)生動搖,這樣的話,全社會的恐慌和動搖會使得改革難以前行。2008年事業(yè)單位的改革導(dǎo)致廣州市好幾個大學(xué)五十多歲的教師紛紛要求提前退休,打亂了正常的教學(xué)秩序,這就是恐慌。《南方周末》當(dāng)時發(fā)表了報道。
解決問題的辦法就是建立職業(yè)年金制度,但具體的內(nèi)容要等中央出思路,最終應(yīng)該是職業(yè)年金和基本養(yǎng)老保險金之和不低于以前事業(yè)單位退休金,如此既維護了這個群體的利益,使他們?nèi)菀走M入到改革的程序當(dāng)中,同時又保證建立一個與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度完全一致的公平的制度,而非建立一個具有特權(quán)的,與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險完全不一致的制度。
經(jīng)濟觀察報：職業(yè)年金制度在建立上有什么樣的困難？深圳的養(yǎng)老保險制度改革從2010年聘任制公務(wù)員開始算起已經(jīng)四年了,但是在這方面并沒有什么實質(zhì)性的推進。
鄭秉文：深圳這個制度,我不得而知。深圳市相關(guān)單位的發(fā)言人、媒體在披露的時候也說得很模糊,沒有準(zhǔn)確的官方消息
2015年1月14日,國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》,“公務(wù)員”養(yǎng)老金改革落定,“雙軌制”養(yǎng)老保險制度宣告終結(jié)。此次養(yǎng)老金并軌改革行動之快、效率之高,讓我們不得不為之贊嘆。但同時,也讓我們看到中國未來養(yǎng)老問題的迫切與艱巨。現(xiàn)行養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了二十年之久,隨著外部環(huán)境的變化,暴露出的公平性、持續(xù)性、財政負(fù)擔(dān)等問題越來越突出,此次改革針對了長期積累的“痛點”,體現(xiàn)了制度的公平與統(tǒng)一。
“公務(wù)員”養(yǎng)老金改革牽動著市場神經(jīng),社會密切關(guān)注機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金改革的同時,也在盤算自己未來的養(yǎng)老。初看此次“并軌”,改革對象為行政事業(yè)單位的“公務(wù)員”,似乎無關(guān)商業(yè)保險影子。公務(wù)員的養(yǎng)老利益受到改革的影響很小,很難增加他們購買商業(yè)養(yǎng)老保險的動力。但是,考慮到社保改革的持續(xù)影響,以及并軌對市場保險意識的影響,我們相信,商業(yè)養(yǎng)老險的獲益將逐步顯現(xiàn)。
一、商業(yè)養(yǎng)老險補充地位鞏固
理論與國際實踐上,社會基礎(chǔ)養(yǎng)老、企業(yè)補充養(yǎng)老、個人儲蓄養(yǎng)老保險構(gòu)建了養(yǎng)老保障體系的“三支柱”,商業(yè)養(yǎng)老無疑起到補充作用。但長期以來,我國的商業(yè)養(yǎng)老保險的補充地位“有名無實”。在社保養(yǎng)老“廣覆蓋、保基本”的目標(biāo)下,社保養(yǎng)老一直在不斷完善,而商業(yè)養(yǎng)老保險卻發(fā)展遲滯,企業(yè)補充養(yǎng)老保險缺少稅優(yōu)支持,個人商業(yè)養(yǎng)老保險意識不足。在社保養(yǎng)老“大而全”的模糊定位中,養(yǎng)老過于強調(diào)社保責(zé)任,商業(yè)保險的發(fā)展空間受到嚴(yán)重擠壓。
如今,“公務(wù)員”養(yǎng)老金并軌的改革已經(jīng)開始,財政不再為公務(wù)員養(yǎng)老兜底,80%至90%退休工資的概念已經(jīng)成為歷史；養(yǎng)老金運作的透明度、規(guī)范性增強,社保養(yǎng)老的范圍界定更加清晰。社會屬性強的商業(yè)保險,特別是養(yǎng)老、醫(yī)療保險與社會保障直接關(guān)聯(lián),我們無疑可以看到社保約束自身的同時,為商業(yè)保險留出業(yè)務(wù)空間。此次公務(wù)員養(yǎng)老金改革,可以說是養(yǎng)老體系改革的“破冰之旅”。社保養(yǎng)老劃清了自身的界限,商業(yè)保險補充地位可以得到真正實現(xiàn)。
二、百姓養(yǎng)老保險需求釋放
長期以來,社保養(yǎng)老成為大多數(shù)人的養(yǎng)老依靠,無論是公務(wù)員養(yǎng)老金,或者城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金,一直給百姓“養(yǎng)老靠政府”的錯覺。個人對社保養(yǎng)老的理解也是個“糊涂賬”,這種情況下,市場保險意識明顯不足,百姓很難主動思考購買養(yǎng)老金保險。公務(wù)員養(yǎng)老金并軌改革,讓百姓看到,即使是手捧“金飯碗”的公務(wù)員,也要繳納工資8%的養(yǎng)老保險,也要為未來的個人賬戶積攢,社會民眾的自我風(fēng)險意識、保險意識將會大大提高。對個人而言,養(yǎng)老是政府的職責(zé),是社會大問題,但不等同于完全交給政府,個人要為自己養(yǎng)老生活水準(zhǔn)負(fù)責(zé)。
同時,此次改革是難得的一次全民“養(yǎng)老保險”教育課,普通百姓開始思考未來自己“養(yǎng)老保險”如何安排。改革進程中,養(yǎng)老金替代率、個人賬戶、養(yǎng)老金收益、職業(yè)年金等等詞匯不斷刺激民眾的眼球,迫使百姓考慮未來養(yǎng)老的切身問題。而且,公務(wù)員職業(yè)年金的設(shè)立,宣告了基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率不足的現(xiàn)實,目前,包括統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶在內(nèi)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率不足50%。未來的變化趨勢更不容樂觀。在職業(yè)年金的示范下,理性的消費者將會思考如何設(shè)計自己養(yǎng)老金水平,商業(yè)養(yǎng)老金購買需求將會提高。
三、商業(yè)養(yǎng)老保險在行動
公務(wù)員養(yǎng)老金改革已經(jīng)落地但仍在進行中,保險公司想必樂見市場逐步釋放的保險需求空間。一些保險公司已經(jīng)盯上千億規(guī)模的“職業(yè)年金”,積累了“企業(yè)年金”管理經(jīng)驗的養(yǎng)老保險公司優(yōu)勢尤為突出。而且,“國十條”背景下,政府鼓勵養(yǎng)老金管理服務(wù)外包,這為保險公司創(chuàng)造不少新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。另外,根據(jù)目前的并軌方案,職業(yè)年金的建立需要單位自身財力的支持,一些財力不足事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率將會下降,商業(yè)養(yǎng)老保險將會獲得直接的業(yè)務(wù)機會。
我們也看到,保險公司一直在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)上做文章,與社保養(yǎng)老相比做到“差異化”,體現(xiàn)出商業(yè)養(yǎng)老保險的服務(wù)質(zhì)量與業(yè)務(wù)優(yōu)勢,強化自身“補充地位”。同時,在養(yǎng)老保障的大主題下,保險公司向市場提供了不同的老年保險產(chǎn)品,老年意外、老年癌癥、老年醫(yī)療等產(chǎn)品已經(jīng)在投放市場,未來還會構(gòu)建養(yǎng)老、醫(yī)療、大病、護理、意外等等風(fēng)險保障的產(chǎn)品體系,為商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)幦「罂臻g。
四、結(jié)論
眾所周知,中國老齡化社會是我們不得不面對的事實,養(yǎng)老保障制度的完善也迫在眉睫,在政府加快社保養(yǎng)老體系改革的前提下,我們可以預(yù)期未來養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持政策也會提速。特別地,對養(yǎng)老保險市場而言,養(yǎng)老稅優(yōu)政策是不可或缺的“催化劑”,我們期待未來諸如遞延稅、減免稅政策的落地,真正撬動養(yǎng)老市場巨大需求。所以,在社保體系改革的進程中,一系列措施對刺激保險需求影響巨大,通過社保改革不斷發(fā)揮商業(yè)保險的作用,減輕政府財政負(fù)擔(dān)、提高養(yǎng)老保障體系效率,相信商業(yè)養(yǎng)老保險的未來大有可為。
國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》,決定從2014年10月1日起對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革,機關(guān)事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度,由單位和個人共同繳費。這標(biāo)志存在了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié),近4000萬機關(guān)事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金。
【焦點1】個人按繳費工資8%繳納按照昨日公布的文件,此次養(yǎng)老金改革涉及全國所有按公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員,近4000萬的“體制內(nèi)人員”將從吃財政飯轉(zhuǎn)變?yōu)槔U養(yǎng)老金,從單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會化養(yǎng)老。
改革后,機關(guān)事業(yè)單位人員的基本養(yǎng)老金將由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。根據(jù)決定,基本養(yǎng)老保險方面,單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費,本人繳費工資高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費基數(shù),低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費,即“300%封頂、60%托底”。在中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副主任楊立雄看來,這一句“實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度”是決定中最重要的內(nèi)容?！斑@確定了統(tǒng)賬結(jié)合的結(jié)構(gòu),這個標(biāo)準(zhǔn)也與和城鎮(zhèn)職工繳費結(jié)構(gòu)完全一樣?！边@意味著,并軌后機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老繳費和發(fā)放基本一致。體制內(nèi)人員的養(yǎng)老保險將轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費、財政承擔(dān)養(yǎng)老保險基金的兜底責(zé)任的多渠道籌資,形成單位、個人、政府共擔(dān)的新機制。
【焦點2】單位職工須繳職業(yè)年金決定提出,建立職業(yè)年金制度。工作人員退休后,按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。此前,一些國企年金制度被外界詬病為“變相福利”。那么此次改革中提出建立職業(yè)年金制度又是否面臨同樣的質(zhì)疑？楊立雄介紹,從國外的情況來看,企業(yè)年金是非常普遍的做法。
他認(rèn)為,我國企業(yè)中建立年金制度的不足10%,而其中多為國有壟斷企業(yè)。但是機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金不能被稱為“變相福利”。楊立雄舉例說,一些事業(yè)單位和機關(guān)的工作人員是高學(xué)歷,目前醫(yī)生和教師是事業(yè)單位的主要組成人員。假如一個人讀完博士已經(jīng)30歲的話,他離退休只有30年。
市場一般認(rèn)為上海保險市場趨于飽和,2013年保險深度保費收入／國內(nèi)生產(chǎn)總值為3.8%,保險密度保費收入／總?cè)丝跒?401元／人。這個數(shù)字在全國不算低,2013年全國保險密度為1265.7元／人,保險深度為3.03%。然而無論是全國還是上海的保險水平,與世界水平尤其與美歐日國家的保險水平相比,還有著相當(dāng)大的距離。法國的保險水平在美歐日國家中居于低位,但是早在30年前,其保險密度就達(dá)到了上海現(xiàn)在的水平。因此,保險“國十條”提出2020年,全國保險深度達(dá)到5%,保險密度達(dá)到3500元／人；上海提出保險密度達(dá)到7300元／人,保險深度達(dá)到6%,都不能算指標(biāo)定得太高。
根據(jù)規(guī)劃,要達(dá)到這個硬指標(biāo),今后上海保險行業(yè)的保費增速應(yīng)達(dá)到14%左右,僅憑此一點,保險行業(yè)是大可看好的。何況,上海版保險“國十條”還提出,上海要摸索建立保險交易所,要建成國際保險中心。 上海版保險“國十條”中與市民百姓關(guān)系最密切的是,明年在自貿(mào)區(qū)率先實行個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。 所謂個稅遞延型保險,是指具有完全積累的個人賬戶式保險產(chǎn)品,團體和個人都可以成為投保人,個人繳費在限額內(nèi)延遲繳稅,改為在領(lǐng)取時征收個人所得稅。就是在職員工以個人名義為自己購買商業(yè)養(yǎng)老保險的費用,能允許被列支在個人所得稅的免征額中,然后遞延到領(lǐng)取養(yǎng)老保險收益的時候再繳納。 個稅遞延型保險在海外的典型計劃是美國著名的“401K計劃”。按照該計劃,企業(yè)為員工設(shè)立專門的401K賬戶,員工每月從其工資中拿出一定比例的資金存入養(yǎng)老金賬戶,而企業(yè)一般也為員工繳納一定比例的費用。員工自主選擇證券組合進行投資,收益計入個人賬戶。當(dāng)員工退休后從該賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金時,需要繳納相關(guān)的稅費。該計劃多年的實踐經(jīng)驗表明,它的延遲納稅功能,深受企業(yè)和員工歡迎。
根據(jù)測算,實行個稅遞延型保險,每人少收1元稅費,個人就可以建立20元的養(yǎng)老保險。 個稅遞延型保險的好處明顯,一是鼓勵個人投保商業(yè)養(yǎng)老險,僅有社保對于“未富先老”的一代來說是根本不夠的,延遲納稅可以讓更多人建立個人養(yǎng)老計劃；二是可以抑制社會資金流動性過剩,將養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實購買力,也就是現(xiàn)在的錢留在退休時消費,這對穩(wěn)定金融市場是一大利好；第三是個人可以實現(xiàn)合理避稅,推遲稅收的被收取時間,使得年輕時候的收入所得能進行更好、更長時間的積累。 實行個稅遞延型保險還有一大好處,就是可以一舉解決至今一直在爭論的養(yǎng)老金并軌措施。
中國目前的養(yǎng)老金不是只有雙軌-事業(yè)和企業(yè),比事業(yè)養(yǎng)老金待遇更高的還有公務(wù)員養(yǎng)老金,比城鎮(zhèn)企業(yè)待遇更低的還有廣大農(nóng)民養(yǎng)老問題。 理論上所有老人的生命價值是同等的,在一定意義上從國家主席到普通農(nóng)民的養(yǎng)老金也應(yīng)該是同等額的。但是正像在職員工的收入不可能是完全同等的,而是根據(jù)各人貢獻大小高低各異一樣,養(yǎng)老金多少也不可能完全等額。 有了個稅遞延型保險及其他商業(yè)保險,就可以在全國基本的有限的養(yǎng)老金之外,體現(xiàn)出各人合理的不等的養(yǎng)老金收入。
個稅遞延型保險提出已經(jīng)多年,遲遲不能推行的最大原因恐怕是稅務(wù)部門擔(dān)心每年的稅收任務(wù)?，F(xiàn)在國家決心讓出眼前的一點稅收收入,能夠換來長治久安,那是很合算的。而在自貿(mào)區(qū)、在上海這些收入相對高一點的地區(qū),率先試點個稅遞延型保險,也確保了會有更多的保險客戶愿意投入這項試點改革。
1月14日,國務(wù)院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》,意味著養(yǎng)老金“雙規(guī)制”正式成為歷史。1月15日,記者從三門峽市養(yǎng)老保險中心機關(guān)事業(yè)科獲悉,雖然國家方案已正式公布,但我市具體實施仍需等省里相關(guān)文件的出臺。 所謂養(yǎng)老“雙軌制”,指的是兩套并行的養(yǎng)老金體系,一套是機關(guān)事業(yè)單位的退休制度,由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老；另一套是社會企業(yè)單位的繳費型統(tǒng)籌制度,由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。本次養(yǎng)老金實行并軌后,機關(guān)事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣,個人需要繳納部分養(yǎng)老保險費。據(jù)了解,由于各地實際情況不同,河南省的具體實施細(xì)則出臺仍需一段時間。 從1987年開始,我市已有部分事業(yè)單位職工和社會企業(yè)單位的職工一樣,由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險,標(biāo)準(zhǔn)是個人繳納工資的8％,單位繳納工資的20％。目前,全市參與繳納養(yǎng)老保險費的事業(yè)單位人員有2萬余人。
人力資源和社會保障部消息顯示,截至7月,的準(zhǔn)備工作已全部完成。小編從我省人力資源和社會保障廳了解到,工資調(diào)整工作正在進行,近期將對社會公布,公布的詳細(xì)內(nèi)容和具體日期還有待確認(rèn), 結(jié)合國家的政策,最晚應(yīng)該在7月底到位 。
新動作！在延遲一個月后,終于迎來了全面收官。此次公務(wù)員漲工資不是簡單的增加工資,而是重在調(diào)整工資結(jié)構(gòu),增加公務(wù)員基本工資,減少公務(wù)員津補貼,以解決當(dāng)前公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。同時此次是伴隨養(yǎng)老金并軌一起進行的。此次公務(wù)員漲工資有什么特點,又有什么變化？國務(wù)院下發(fā)公務(wù)員及機關(guān)事業(yè)單位漲薪3方案：對象：公務(wù)員范津貼補貼被納入基本工資。
調(diào)整以后：1、職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的340元 4000元分別提高到510元 5250元；2、級別工資各級別起點標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的293元 3020元分別提高到810元 6135元3、其他各級別工資檔次標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高。對象：事業(yè)單位工作人員從2014年10月1日起,調(diào)整事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn),同時將部分績效工資納入基本工資；沒有實施績效工資的,從應(yīng)納入績效工資的項目中納入。調(diào)整后的崗位工資標(biāo)準(zhǔn)：1、專業(yè)技術(shù)人員由現(xiàn)行的550元 2800元分別提高到1150元 3810元2、管理人員由現(xiàn)行的550元 2750元分別提高到1150元 3770元3、工人由現(xiàn)行的540元 830元分別調(diào)高到1130元 1640元
摘要：文章回顧了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制的起源,對歷史上兩次避免出現(xiàn)“碎片化”趨勢所做的努力進行了評估,在總結(jié)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金兩次改革未果的原因和國際比較的基礎(chǔ)上,分析了中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的動力、壓力、推力和阻力,進而從經(jīng)濟發(fā)展、社會模式、文化傳統(tǒng)與國民性3個方面闡述了中國養(yǎng)老金制度從“碎片化”走向“大一統(tǒng)”的深遠(yuǎn)意義。
最后,文章分析了養(yǎng)老金并軌改革后財政轉(zhuǎn)移支付的壓力和一些潛在的風(fēng)險并提出相關(guān)政策建議。關(guān)鍵詞：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金社會保障改革名義賬戶制“碎片化”制度作者簡介：鄭秉文,中國社會科學(xué)院美國研究所所長、研究員2015年1月3日,在全面推進依法治國的開局之年和全面深化改革的關(guān)鍵時刻,《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式發(fā)布。雖然目前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的實施細(xì)則尚未出臺,但該《決定》對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的制度描述躍然紙上,它與已經(jīng)運行了20多年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度幾乎完全一致,這就印證了馬凱副總理在“關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告”中提出的“一個統(tǒng)一和五個同步”基本改革思路①：統(tǒng)賬結(jié)合、雙方繳費、待遇計發(fā)、兩層結(jié)構(gòu)等；意味著未來機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的模式,不管是停留在目前統(tǒng)賬結(jié)合這個制度結(jié)構(gòu)上,與現(xiàn)行企業(yè)職工制度共同維持不變,還是采取兩步走的改革思路,即并軌后再按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的規(guī)定對統(tǒng)賬結(jié)合制度進一步升級,機關(guān)和事業(yè)人員將與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度采取同一個制度；宣告中國養(yǎng)老金制度消滅“碎片化”,向“大一統(tǒng)”邁出了關(guān)鍵的一步,公共部門在中國享有養(yǎng)老金特權(quán)的歷史一去不復(fù)返。一、并軌改革與“碎片化”制度的歷史嬗變(一)機關(guān)事業(yè)單位并軌改革的必然性與過去相比,養(yǎng)老保險制度改革取向至少需要面對3個新常態(tài)：一是中國經(jīng)濟正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長,財政收入下行壓力加大。
2015年1月20日國家統(tǒng)計局公布2014年GDP增長率為7.4%,創(chuàng)24年來新低②。這對社會保障制度的財務(wù)約束和投入提出了新挑戰(zhàn)。二是勞動力流動逐漸加快,養(yǎng)老金并軌是大勢所趨。以農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并落戶、農(nóng)村和城鎮(zhèn)勞動人口橫向跨地區(qū)流動、公共和私人部門跨部門流動為主要特征的勞動力流動將成為新常態(tài),這為全國建立統(tǒng)一社會保障制度、提高制度的便攜性和適應(yīng)人口流動性帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。三是人口老齡化不斷加劇,贍養(yǎng)率提高將加重養(yǎng)老金收支平衡壓力。勞動年齡人口比重持續(xù)下降和老年贍養(yǎng)率持續(xù)走高將成為新常態(tài),養(yǎng)老保險制度的支付能力必將面對新考驗：2013年基本養(yǎng)老保險費收入增長僅為13%,養(yǎng)老金支出增長卻高達(dá)20%,而2012年的數(shù)據(jù)分別是18%和22%③,此前差距還要小一些。
(二)雙軌制養(yǎng)老金的起源與發(fā)展1978年十一屆三中全會決定改革開放,同年,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》,前者恢復(fù)了國有企業(yè)傳統(tǒng)的“國家/企業(yè)保險”制度,它適用于全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團體的工人；后者意味著建立了一整套完整的黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)和事業(yè)單位干部的離休、退休和退職干部的安置體系,包括從退休收入的不同標(biāo)準(zhǔn)到資金來源等。這兩個文件既標(biāo)志著與改革開放政策相配套的退休制度的建立,同時也意味著中國城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè)退休制度的恢復(fù),旨在迅速解決由于10年“文化大革命”期間沒有正常退休制度而遺留的歷史問題。1978年頒布的這兩個文件可被視為機關(guān)事業(yè)和企業(yè)建立不同養(yǎng)老保險制度并一直實施至今的政策源頭。
其實,1951年2月頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》和1955年12月頒布的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》是分別建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動保險制度和國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度的制度雛形,盡管這兩個制度分別只有15年和10年的歷史,但卻具有深遠(yuǎn)的影響,并成為1978年在改革開放之初迅速建立適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會保險制度的唯一參照系和重要出發(fā)點。這個分立的養(yǎng)老保險制度在改革開放初期為把現(xiàn)代化建設(shè)和工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來發(fā)揮了不可替代的作用。隨著國有企業(yè)改革的不斷推進和深化,國有企業(yè)養(yǎng)老保險逐漸擴大到非國有經(jīng)濟,亟需建立一個與改革開放和市場經(jīng)濟體系相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保險體系。就養(yǎng)老保險而言,隨著20世紀(jì)80年代地方試點的鋪開和不斷試錯的過程,90年代初思路逐漸清晰。
1993年黨的第十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》,首次提出“建立多層次的社會保障體系”和“實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度目標(biāo)；1995年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》再次確定了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的實施方案,結(jié)合當(dāng)時各地的不同情況,提出了兩個實施方案供各省、自治區(qū)和直轄市選擇；1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》最終將各地不同賬戶比例、繳費比例等統(tǒng)一起來,標(biāo)志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度在中國正式建立。然而,由于政府機關(guān)的改革重心在橫向上主要放在國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變上,包括按政府綜合管理職能合并政府部門,最大限度避免政府職能交叉、政出多門,以提高行政效率和降低行政成本；在縱向上主要集中在中央和地方的關(guān)系上,包括財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系,財稅體系重構(gòu)等；事業(yè)單位的改革主要從體制機制入手轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式,不斷調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系,完善事業(yè)單位分類改革等；所以黨政機關(guān)和事業(yè)單位的社會保險制度和福利制度改革位居經(jīng)濟建設(shè)之后,基本養(yǎng)老保險制度在城鎮(zhèn)逐漸形成了一個雙元結(jié)構(gòu)或稱雙軌制度：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是實行統(tǒng)賬結(jié)合、建立地方管理的基金池、待遇計發(fā)公式較為復(fù)雜、雇員與雇主雙方共同繳費的現(xiàn)代保險制度,而機關(guān)和事業(yè)單位則始終以財政供養(yǎng)的傳統(tǒng)退休制度為主。雖然20世紀(jì)90年代中期初建養(yǎng)老保險制度時,2090萬機關(guān)事業(yè)單位人員參加了養(yǎng)老保險試點,實現(xiàn)了前端繳費改革,且大部分省、地、市甚至縣級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理部門,但由于其待遇計發(fā)方式?jīng)]變,待遇水平?jīng)]有改變,所以從待遇計發(fā)和融資屬性看,機關(guān)事業(yè)單位仍基本處于1978年制度初建時的財政供養(yǎng)型傳統(tǒng)退休制度狀態(tài)。
廣東省機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革今年正式啟動，涉及繳費方法、待遇計發(fā)辦法、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移以及職業(yè)年金設(shè)立等方方面面。